2008年—2009年，哈尔滨市辖区法院行政审判庭共审结房屋登记案件130件，占同期结案总数的11.61%，是行政诉讼的主要类型，具有重要的调研价值。在审结的130件案件中，以裁定驳回起诉、判决驳回诉讼请求、维持等形式肯定房屋登记的47件，占36.15%；以判决撤销、确认违法等形式否定房屋登记的48件，占36.92%，从登记质量来看并不理想。就人民法院裁判的质量来看，130件案件中以调解、裁定准予撤诉方式结案29件，占22.00%；二审发改16件，占结案总数的12.31%，说明此类型一审案件质量存在一定问题。
　  一、行政机关在房屋登记和应诉中的问题及应对建议
　　（一）房屋登记中的问题及应对建议
　　通过对一、二审裁判中以判决撤销、确认违法等形式否定房屋登记的48件案件进行分析，总结房屋登记中易出现错误登记的几种多发情形和问题的关键点以及应对建议。
　　1、所有权人不知情，他人将房屋出卖情形下的房屋登记
　　（1）未经配偶同意，夫妻一方出售房产情形下的登记
　　48件案件中，未经配偶同意，夫妻一方与他人进行房产买卖，后配偶起诉，致房屋转移登记被撤销的8件，占16.67%。一、二审法院作出撤销裁判的依据为《城市房地产管理法》第３７条第４项：共有房地产，未经其他共有人书面同意，不得转让。2007年该法修改后第３８条仍有同样内容。
　　从8件案件看，除未经卖方配偶同意外，买卖双方提交给登记机关的转移登记申请材料完全符合法律规定。这意味着，登记机关要做到登记正确，就必须知晓卖方有无配偶及配偶是否同意。无配偶，登记无误；有配偶未经其同意，一旦其起诉，登记就会被撤销。这些案件中，有的配偶确实不知交易实情，为维护自身利益而起诉，其利益会被支持；当然有的配偶之前知晓交易情况，后因房价上涨等原因起诉，因买方一般难以证实其知晓交易情况，故也多会产生转移登记被撤销的结果。
房屋登记实践中，要求登记机关知晓卖方有无配偶及意见是较为苛刻的。行政机关知晓此种情况直接的途径是查看共有人记载，但该项记载在当前因共有人多不积极、及时进行登记，往往与实际情况不符。此种途径不可行后，登记机关要想确保登记正确，就只能要求所有适龄的申请房屋转移登记的卖方出示结婚证书或者离婚证以判定是否需要其进一步提供申请材料。此时，涉及登记的准确性与交易效率的代价衡量。应该说，提交此类证书不会带给申请人过多麻烦，登记机关对此审查速度也较快，最重要的是，这样可以在很大程度上避免此种错误登记。
　　（2）他人窃取所有权人相关资料，将房屋出卖的房屋登记
　　48件案件中，他人（多为所有人亲属）窃取房屋所有权证、所有权人身份证等并据此与买方进行交易。所有权人发现后起诉，撤销房屋登记的6件，占12.5%。从案例来看，法院裁判的切入点多通过对登记的申请材料进行笔迹鉴定，进而证明房屋所有权人不知情，且未申请变更登记，进而撤销房屋登记。
　　从6件案件的事实看，实践中登记机关主要应对两种情况加以注意。第一种为房屋所有权人的亲属窃取房屋所有权证、所有权人身份证，并制作假委托书，据此以委托代理人的身份与买方签订房产转让合同，后双方向登记机关提交上述申请材料。应该说，此种情况下，登记机关要确保登记的准确性，就必须确定委托手续是真实的，这就需要对委托书所有权人的笔迹进行鉴定，或对所有权人进行核实，或要求凡委托代办的都必须提交公证书。笔迹鉴定显然不可取，与对所有权人进行核实与代理制度设立的初衷不符。可行的是对授权委托进行公证。《哈尔滨市城市房屋权属登记条例》第１０条规定，个人所有的房屋转让中出让方委托代理人的，授权委托书应当经公证或者认证。如果登记机关能够依照该规定的要求严格审查申请材料，可以避免此种错误登记。
　　第二种为房屋所有权人亲属窃取房屋所有权证，并以自身照片、所有权人名字制作假身份证件冒充所有权人，与买方签订房产转让合同，后双方向登记机关提交上述申请材料。在此情况下，申请材料形式上符合要求，登记机关要将卖房人此次变更登记提供的材料与房屋初始登记档案材料中所有权人的照片资料等相比对，就可以审查出漏洞，因为冒充者很难与所有权人长像极其相似，但这对登记机关的房屋档案提出了更高的要求。
　　2、登记人员明显失察情形下的房屋登记
　　48件案件中，因登记机关工作人员审查登记申请材料时的明显失误，被法院裁判撤销的16件，占33.33%。
所谓明显失误，是法律规定申请登记时申请人必须提交材料供审查，如《哈尔滨市城市房屋权属登记条例》第３３条规定，持房屋权属证书、房产转让合同、当事人及代理人的有效证件办理权属转移登记。《黑龙江省乡村建设管理办法》第２６条规定“乡村规划区内的房屋实行产权登记制度。原有房屋的产权所有者，须持村民委员会证明等合法证件…”，而登记机关工作人员在这些必备材料不完备的情况下予以登记。
我们认为，此种情况出现的根本原因在于登记错误后的责任追究不到位，使得登记机关工作人员敢于放任或故意错误登记。因此，要杜绝错误登记，需要建立系统的责任追究制度。一是要把登记的错误率以及错误原因作为对登记机关考评的主要内容。二是对登记人员的绩效考评、职级升降等应直接与登记的质量紧密挂钩。三是对工作人员故意或有重大过失导致错误登记的，可由工作人员承担全部或部分赔偿责任。
　　3、房地产开发企业开具的商品房销售票据出现错误情形下的房屋登记
　　48件案件中，买房人持商品房销售票据向登记机关申请登记，登记机关经审查准予登记，后因商品房销售票据出现问题，导致房屋登记被撤销的6件，占12.5%。
　　从6件案件看，一种是被动迁房屋所有人的亲属蒙骗房地产开发企业，房地产开发企业因过失将商品房销售票据开具在真实权利人亲属名下，登记机关依据商品房销售票据登记权利，真实权利人起诉，导致房屋登记被撤销。另一种是由于房地产开发企业的恶意造成的。实践中表现为房地产开发企业对A负有债务，经法院裁判确认，其以开发的房产抵债，但房地产开发企业迟迟不交房产，后又将该房产售予他人并开具商品房销售票据，登记机关依据商品房销售票据登记后，A起诉，导致房屋登记被撤销。
　　我们认为，解决该问题不应加大登记机关的责任，而应该引导争议各方进行民事确权诉讼，最终确认争议房屋的权属。
　　4、人民法院未将查封裁定送登记机关情形下的房屋登记
　　48件案件中，因法院未向登记机关送交查封裁定，查封房产被出卖，登记机关将房产登记在买方名下；后因查封财产权利人起诉，导致登记被撤销的3件，占6.25%。
　　从3件案件认定的事实看，主要是房地产开发企业与他人存在债务纠纷，执行期间，人民法院查封房地产开发企业房产，但未将查封裁定送达登记机关，查封后，房地产开发企业又将查封房产卖予第三人，登记机关为第三人登记。
应该说，造成错误登记的根本原因在于法院工作人员未认真履行工作职责。因此，避免此类问题发生，就要强化责任追究，促使其做好执行查封工作，不留漏洞。
　　5、行政主体无法定职权情形下的房屋登记
　　48件案件中，行政主体无职权使登记被撤销的2件，占4.17%。
这两起案件有一个共性，即登记主体均为乡镇政府的建设办公室。说明：一是乡镇政府工作人员依法行政的意识要弱于县市机关，需要加强；二是房屋登记方面的法治宣传在乡镇一级不到位，乡镇居民不十分清楚到哪进行房屋登记。尽管这样的错误登记数量并不多，但基于房产对于群众生活的重要意义，应在乡镇加强房屋登记法治宣传工作。
　　（二）应诉行为中的问题及应对建议
　　从审结的案件看，登记机关应诉存在的问题是举证行为不规范。已结的130件案件中，因登记机关不提供或者无正当理由逾期提供证据导致败诉的6件，占4.62%。其中：4件完全未提供证据；1件一审未提供证据原件且未提供其他佐证，而二审提供了原件；1件在准予延期举证后未提供证据。4件未提供证据的被告皆为外县行政机关，一审未提供证据原件二审提供的登记机关未聘请律师作为委托代理人，提出延期举证申请的登记机关委托代理人为律师。
　　尽管这些案件的情况未必具有代表性，但可以发现：外县登记机关参与诉讼的能力要弱于市区内登记机关，委托律师作为诉讼代理人的机关在诉讼中的行为较为规范。因此，应鼓励登记机关委托律师作为法律顾问或诉讼代理人，以此推动应诉行为的规范化。
　  二、人民法院审理房屋登记案件中的问题及应对建议
根据对二审法院发回、改判的16件案件进行归类，总结房屋登记类案件审判实践中错误裁判的几种多发情形，并进一步分析探讨导致问题出现的关键点以及应对措施。
　　（一）未经两次合法传唤即进行裁判，违反法定程序被发改
　　《行政诉讼法》第４８条规定：“经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉……”。16件案件中，一审法院仅一次合法传唤即进行裁判，二审法院据此规定发回重审的3件，占18.75%。
出现问题的原因：审判人员对两次合法传唤的意义不认同。主张参照《民事诉讼法》规定，经一次合法传唤即可裁判。原告基本不会起诉后不应诉，给被告两次合法传唤机会明显侵犯亟需保障权益的原告利益，实践中多为第三人不应诉。而第三人要么不愿参加诉讼，要么下落不明，进行两次合法传唤实际意义不大。
应该说，目前法律规定两次合法传唤，审判人员应该尊重法律规定，尽量减少此类发改案件。同时，建议与《民事诉讼法》相协调，尽快修改有关传唤的相关规定。
　　（二）错、漏列主体被发改
　　16件案件中，因错、漏列主体被发改的2件，占12.5%。其中：1件为县变区后，区房产局为市房产局派出机构，一审法院仍以区房产局为被告，导致被发回重审；1件因遗漏诉讼主体被发回重审。
　　应该说，无论错列被告抑或遗漏主体，与承办人员的责任心关系很大。我们认为加大发改案件责任追究力度具有有效的矫正作用。
　　（三）判项与原告的诉讼请求不能契合
　　16件案件中，因法院判项与原告诉讼请求不能完全对应导致被发改的2件，占12.5%。其中：1件原告诉讼请求为撤销房屋所有权证，一审判决撤销房屋所有权证中标注的房屋宅基地部分，二审发回重审；1件原告诉讼请求为要求被告撤销颁发给第三人的房屋所有权证，一审判决被告撤销颁发给第三人的房屋所有权证，二审直接改判被告针对原告诉请作出具体行政行为。
从实践来看，出现这种问题的原因可能有两个。一是原告的诉讼请求不明确，从事行政审判的法官都会有一种感受，即基于原告法律知识欠缺，起诉状中原告的诉请会罗列很多事项，有行政的、民事的甚至纪检工作的，即使属于行政的事项也不明确，这是导致诉请与判项不相对应的一个重要原因。要有效地解决此类问题，我们认为由律师作为诉讼代理人是最为有效的途径。二是审判人员工作责任心不强，释明工作不到位。从该两起案件的一审结果来看，审判人员实际上理解原告的真实诉请，他们也按照这种理解进行裁判，尽管判项与起诉状中诉请不相应，但两起案件的原告均没有上诉，这说明判项内容与原告的真实想法是一致的。这就充分说明在案件审理过程中，审判人员根本没有耐心地做好释明工作，这是导致案件最终被发改的重要原因。要解决此类问题，加重发改案件责任追究也许是最好的办法。
　　（四）超出行政审理范围，对民事争议予以裁判
　　16件案件中，因一审法院超出行政审理范围，对民事争议予以裁判被改判的3件，占18.75%。其中：1件是原告丈夫将房屋卖与其父，原告以夫妻共有财产未经其同意不得转让为由起诉撤证，一审法院以是否共有财产非属行政审判范围为由驳回诉请，二审以无共有人同意为由撤证；1件是原告丈夫将房屋卖与他人，原告以共有财产未经其同意不得转让为由起诉撤证，一审法院以尽管无原告同意，但第三人有足够理由相信原告同意，属善意取得为由维持颁证，二审以无共有人同意为由撤证；1件是原告女婿盗取原告丈夫房屋所有权证向银行抵押贷款，申请书上代原告丈夫签字，与银行向登记机关申请他项权证。在续期抵押时，原告丈夫在续期抵押书上签字，但其他文件签字仍为其女婿签署。后原告丈夫去世，原告以抵押并非其丈夫真实意思为由申请撤证，一审法院以尽管第一次颁证登记机关未审查出签字的虚假，但原告丈夫在续期抵押书中签字应认定具有追认效力为由维持颁证，二审法院以登记机关未审查出签字虚假已构成违法为由撤销房屋他项权证。
　　第一起案件，要确认登记机关行为是否违法，就必须确认房屋是否为共有财产。共有财产，无共有人同意，登记机关违法；非共有财产，则颁证合法，因此，共有财产的确认是必须认定的事实。第二起案件，无共有人同意，登记机关行为已构成违法，行政审判任务已结束，至于是否是善意取得，显然是民事审判的范畴。第三起案件，是否构成追认也属民事审判范畴。
房屋登记案件中，民事与行政法律关系往往交织在一起。这就要求处理行政案件时，对哪些民事问题可以触及，哪些不能触及，审判人员应把握好尺度。实行发改典型案件通报制度，定期下发案件质量通报，剖析案件存在的问题，不失为提高案件质量的有效途径。
　　（五）适用法律错误
　　16件案件中，因适用法律错误被发改的6件，占37.5%。其中：1件是因裁判依据为三年前已失效的地方法规；1件为原告买第三人房屋后，未办理转移登记，后房价上涨，第三人以权属证书丢失为由申请补证。原告申请撤销登记机关的补证行为。一审法院以《哈尔滨市城市房屋权属登记条例》第１６条的规定“房屋权属纠纷尚未解决的，登记机关应当暂缓登记。”为由撤销颁证。我们认为，本案争议是补证行为是否合法，而补证与登记颁证是不同的，补证的前提是房屋产权确定，因此，一审法院以权属纠纷尚未解决为由撤销产权证，属适用法律不当；２件为权属登记行为发生在《行政诉讼法》实施前，不应受理而改判；２件（实为1件，系两次发回）是中院两次指令继续审理。
　　这类问题的出现，提醒我们法官素质还有待进一步提高。应该说，司法考试的推行，在整体上提升了法官的素质，但司法考试仅仅涉及法学的基本知识，且近些年通过率过于放宽，导致通过司法考试的入口关来把握法官的素质是不可行的。而在现实中，尤其是基层法院，通过司法考试几乎成为遴选承办法官的唯一条件。我们认为，应加强审判职权配置，法官要形成梯次，形成审判长、主审、合议、辅助不同层级，素质好的承办案件，次之的参与合议，余下的参与辅助工作，并对其实行动态管理，通过强弱联合与庭审、合议中的传帮带，提高法官素质，提高案件质量。
　　三、房屋登记法律制度存在的缺陷及立法建议
　　从法理层面说，法律对于申请人及登记机关的行为具有导向作用，但是导向作用的发挥需要法律规定明确。同时，法律也是法院裁判的依据，这也要求规定明确。现实中，涉及房屋登记重要内容的立法却不明确，导致申请人、登记机关、审判机关都按照各自的理解来行为，不利于建立良好登记秩序。
　　（一）实践中登记机关承担何种审查责任
　　登记机关对于登记申请承担何种审查责任，一直存在着实质与形式审查的争议。持形式审查观点的认为，只要登记申请人按规定提交申请材料，符合登记的形式要件，登记机关应依法予以登记，至于申请是否真实，民事行为是否有效等，登记机关既无必要，也无能力审查。持实质审查观点的则认为，登记机关不能仅局限于审查书面材料齐备与否，还应就其真实性、合法性和有效性进行全面审查，才能防止登记错误，保护产权人的合法权益。
　　从应然性角度来说，对房屋登记应进行实质审查。因为创设房屋登记制度，目的在于通过公示彰显物权的变动与归属，而且这种显示将产生公信效力，这是房屋交易主体能够有信心交易的基础。同时，也有利于强化登记机构的责任。
从现实情况看，登记机关难以履行实质审查责任。一方面，如果进行实质审查，将会极大地影响权属登记的效率。房屋登记涉及申请人身份证、权属证书、交易标的物、合同等等。很难想象，几十名工作人员每天针对上述各项内容对数以百计的登记申请进行实质审查，在难以确定真伪情况下依次到各个具体房产所在地进行实地勘验。这样的审查效率不适应经济发展的速度。另一方面，实质审查难度最大的就是对房屋权属变更债权关系的审查，这一审查登记机关在现实中也无法实现。
　　为了维护交易的安全、建立交易的信心，必须在权属登记上采纳实质审查标准。而登记机关事实上难以承担实质审查责任，如何解决这一矛盾？我们认为，进行实质审查是必要的，但这样的责任并非只由登记机关单一主体来承担，即对房屋登记公信力的维护和保护交易安全应建立在一系列配套制度之上。一方面，对于可为的方面，登记机关要履行好合理审慎的审查义务。所谓合理审慎，是指在登记机关的职能和能力范围内，根据其工作经验，对有关材料进行谨慎审查，最大程度地保证登记的真实性。首先，对登记机关有完整的产权产籍原始资料为依托、可以进行实质审查的登记申请文件，登记机关负有逐一与原始档案比对查实的实质审查义务。对当事人或其他部门不依托登记机关的协助，就无法认定真伪的申请文件，登记机关负有实质审查的职责。例如，登记机关应对权属证书的真伪、申请资料内容是否与产权原始档案记载一致、申请登记的房产是否属于法律禁止对象（如法律规定禁止转让、抵押的不动产等）、申请登记的房产是否有权利负担、是否已被司法查封等进行实质审查。其次，除此之外的其他申请资料，登记机关只需承担合理谨慎的注意义务，诸如当事人的婚姻状况、婚姻存续期间夫妻财产约定情况、委托书的真伪等申请文件或事实。如果根据一般的经验，可以判断其真实性的，则应尊重其效力。但如果根据普通人的经验应能辨认真伪而登记人员未能做到，则视为没有尽到该义务，应承担登记错误的责任。另一方面，对于登记机关不可为的，应引入其他制度协助履行实质审查的责任。比如对于引发房屋权属变动的债权关系的审查，将公证制度引入房屋登记审查是大陆法系国家的通常做法。《物权法》未明确规定房屋登记的审查方式，我们认为在未来的不动产物权登记法中，不应对房屋登记机关确立苛刻的实质审查责任，应通过公证制度等共同保证登记的真实性。
　　（二）登记机关赔偿的规定在实践中难以操作
　　房屋登记中，错误登记时有发生。由于房屋价值持续攀升，对权利人的经济利益会产生巨大影响，错误登记发生后，登记机关承担何种责任，《物权法》与《房屋登记办法》作出了规定。《物权法》第２１条规定：“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”《房屋登记办法》第９２条规定：“房屋登记机构及其工作人员违反本办法规定办理房屋登记，给他人造成损害的，由房屋登记机构承担相应的法律责任。房屋登记机构承担赔偿责任后，对故意或者重大过失造成登记错误的工作人员，有权追偿”。这些规定过于原则，由于对下述问题没有清晰、明确的回答，必然会造成各地登记机关、司法实践的不统一、不规范，对于房屋登记这一影响面广、具有常态性的社会事物来说，如此原则性的规范必然会影响到登记秩序的规范。
　　1、属于民事赔偿还是行政赔偿
　　关于赔偿责任的性质,《物权法》中没有明确规定。对此理论界是不统一的。一种观点认为是国家赔偿责任，认为登记机关属于行政管理机关，以国家的公信力为基础为当事人提供交易的安全保障，所以因其行使职权而给当事人造成损害时承担的是国家赔偿责任。一种观点认为是民事赔偿责任，认为由于国家赔偿法对于国家赔偿责任有严格的限制，不利于保护受害人的合法权益，而登记机关错误登记给当事人造成损害的行为，侵犯的是当事人的民事权利，因此登记机构承担的赔偿责任是民事侵权责任。一
对此问题，实务界也是不统一的。我国有相当多的省市，在《物权法》出台前，就具有物权性质的登记制定了地方性法规。在这些地方立法实践中，对登记机关登记错误造成权利人损害，其赔偿性质不统一。有的明文规定依照国家赔偿法规定赔偿。而如上海、深圳则未明确其责任性质，但从其司法实践看，受损害的权利人将登记机关作为民事被告，制成民事诉状，诉至法院，法院以民事案件立案，交民庭依民事程序审理并以民事判决书判令登记机关赔偿权利人来判断，系民事责任性质。
可以说，赔偿性质不仅决定着审判程序，更决定着涉及如何赔偿的一系列问题。
　　2、无过错原则、过错原则还是违法原则
　　《物权法》第二十一条规定：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”对《物权法》第２１条中的“登记错误”，有两种理解：第一种是该条第一款规定的是登记申请人的责任，而第二款规定的登记错误仅指登记机关工作人员的错误，即因登记机关自身的原因造成他人损害的，登记机关承担责任。因为申请人自己提供虚假材料而登记机关尽到了审查职责的，登记机关不承担责任，申请人承担责任。在此情形下，登记机关承担的是过错责任。第二种是造成登记错误的原因既包括登记申请人提供虚假材料欺骗登记机关，也包括登记机关工作人员自身故意及疏忽大意等过错，无论哪种情形，登记机关都应承担责任，登记机关承担责任后，可向造成登记错误的人追偿，登记机关承担的是无过错责任。
　　《房屋登记办法》第９２条规定：“房屋登记机构及其工作人员违反本办法规定办理房屋登记，给他人造成损害的，由房屋登记机构承担相应的法律责任。”这似乎又是坚持了《国家赔偿法》中的违法原则，这显然与过错责任原则和无过错责任原则又是不同的。违法与过错的性质是不同的：前者是客观问题，而后者是主观问题。违法绝不等于过错，违法原则只要求“违法行使职权造成损害”即可成立赔偿责任，而不论主观上是否存在过错。登记机构具有过错时，也未必一定构成违法。
归责原则是确定赔偿责任有无的根本性问题，归责原则模糊，必然会影响登记与司法实践，建议立法及时予以明确。
　　3、连带责任、按份责任还是补充责任
　　很多错误登记是他人民事侵权和错误登记行为竞合的结果，他人民事侵权责任与错误登记责任是何种关系是存在争议的。一种观点认为是连带责任关系。当事人提出赔偿请求时，可先由登记机关赔偿全部损失，然后登记机关再向民事侵权人追偿其所应当承担的份额。理由是登记机关的行政赔偿有国家赔偿金作为保障，因此这种做法有利于切实保护受害当事人的合法权益。另一种观点认为是按份责任关系。法院根据案件的具体情况，依据自由裁量权确定登记机关应当承担的责任份额，判令其赔偿相应的损失。理由是最高法院(2001)法释第23号规定，在确定赔偿的数额时，应当考虑行政行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。如果登记机关及其工作人员基于一般过失对材料审查不严而导致登记错误，则承担次要赔偿责任，如果登记机关具有重大过失或故意，则应承担主要赔偿责任。再一种观点认为是补充赔偿责任关系。受害人优先通过其它途径获得赔偿，在穷尽其它求偿手段均无法获得实际赔偿时，方可提起行政赔偿之诉。他们首先认为赔偿的性质为国家赔偿，在通过其他途径都无法获得救济时，才能通过国家赔偿的方式获得赔偿。
　　由于上述涉及赔偿责任的根本性问题没有解决，我们认为，《物权法》第２１条之规定过于原则和粗放，所有的价值意义更多地体现在宣示层面，从裁判层面而言，远不能满足司法裁判之需。
　　随着房地产价格的持续攀升，房屋登记行为、权属登记类案件的审判行为受到越来越多的关注。我们认为，要实现良好的登记秩序，完善、明确的法律依据是登记机关、人民法院开展工作的重要前提，高素质的工作人员是重要的基础，健全系统的错案追究机制则是重要制度保证。